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國外科技人力資源政策及啟示

發布時間:2019-01-21 13:41:00     信息來源:微信公眾號中國高校科技

  編者按:加強科技人力資源的開發與利用已成為世界各國共同關注的問題。各國都將人才特別是科技人才視為提升原始創新能力、贏得國際競爭的第一資源,為適應國際競爭,適時調整本國的人才戰略。通過立足于培養國內人才,爭奪世界人才,完善用人制度,優化人才環境等一系列具體的措施和手段,意圖使本國在國際人才爭奪中保持競爭優勢。本文在科技人才培養、引進、使用等方面,研究分析了美國、歐盟、日本、俄羅斯和印度等國家和地區的科技人力資源政策安排及特色趨勢,并總結國內科技人力資源政策體系現狀及存在的問題,以期為我國的科技人力資源政策制定工作提供借鑒。 

  

  

  改革開放40年來,我國的科技人力資源隊伍建設工作取得了重要進展,截至2015年,我國的科技人力資源總量已經達到7915萬人,每萬名人口中的科技人力資源數達到576人,作為科技活動核心要素的研究與開發人員全時當量達到375.9萬人年,已成為世界第一的科技人力資源大國,但還遠遠不是科技人力資源強國,高層次人才、創新人才的匱乏仍然是我國科技人才隊伍建設面臨的重大問題。只有更多地依靠勞動者素質的大幅提升,高層次人才、創新人才的不斷涌現和科學技術水平的快速進步,才能順利實施黨和國家提出的創新驅動發展戰略。結合我國當前的國情,總結國外的科技人力資源發展經驗,今后我國可以從以下一些方面入手,提升科技人力資源,特別是高層次人才和創新人才的開發能力。 

  

一、科技人才培養

  1.1將科學和技術教育作為教育改革的基本方向,保障科技人才的源頭供給 

  

  知識經濟時代,高質量和足夠數量的科技人才是參與國際競爭的根本所在。為了培養出未來社會所需的各類人才,近年來各國紛紛加大教育投入力度,對本國的教育制度進行改革,以期從根本上保障人才的供應。 

  從國際上的發展經驗來看,在正規教育中,強化科學、技術、工程和數學(STEM)教育,為青年人進入科技領域提供準備、提高他們從事科研活動的興趣,是目前多數國家發展科技人力資源的重要方式。美國、日本、歐盟等發達國家與經濟體早已將這種教育貫穿于創新人才培養的全過程當中。美國歷屆政府都不遺余力地推進STEM教育,并且把這種教育由中間向兩邊擴展,發展成為了從學前兒童到研究生階段的一種系統教育。特別是近年來,STEM教育改革被列為優先保障投入的領域,以應對21世紀的人才爭奪戰。為增強聯邦STEM教育計劃的投資組合效率和影響,2013年,美國國家科技委員會和STEM教育委員會正式發布了聯邦5年STEM教育戰略計劃,為美國未來科技人才的培養制定了發展路線圖,力圖讓美國學生不論是在學前或中小學階段、大學階段、研究生教育階段都能獲得良好的STEM專業學習機會,使未來美國能擁有更多高素質的和多樣化的STEM人才,促進美國在STEM相關創新領域保持領先。 

  在我國,近年來隨著教育投入的不斷增加,人才培養能力得到了較大幅度的提升,但不可否認的是,科學和技術教育尚未得到國家的大力支持,也沒有形成像發達國家那樣的從學前教育到研究生階段的STEM學科集成的教育戰略,距發達國家提倡的從呱呱墜地起的高質量STEM教育仍然存在很大差距。今后只有推進教育改革,培養優秀的科學技術相關教師,在各層級教育中強化科學和技術教育,才能促進更多的青年人進入科技相關領域,從源頭上保障未來科技人才的供應。 

  

  1.2基于產業鏈部署人才鏈,加強產學研合作,實現人才培養 

  

  知識革命所帶來的社會、經濟和文化的變革,導致傳統高等教育機構的角色和功能飽受質疑。由于畢業生需要在知識密集型勞動力市場中展開競爭,知識經濟時代對每個人的專業技能的需求的確又是越來越高,因此,在當前經濟不景氣和高失業率的大形勢下,美、日、歐等許多國家和地區也將其政策重點放在了促進教育和實際勞動力市場緊密合作等方面。產學研合作已經成為當前培養創新人才的一個重要途徑。 

  英國是通過產學研合作培養創新人才的典型國家,其做法值得各國借鑒。早在上世紀80年代,英國政府就通過高等教育創新基金、大學挑戰基金、科學企業挑戰基金等促進產學合作,培養富于創新能力的高技術人才,并形成了以實踐教育為中心的人才培養模式。近年來,英國政府進一步將這種模式推廣到了博士生的培養當中,著力培養創新人才。2013年,英國政府宣布實施博士培訓中心(CDTs)建設計劃,擬投資3.5億英鎊,在24所大學建設70多個博士培訓中心,通過大學和產業界之間的合作為青年人提供培訓。并預計可以撬動接近于政府投資體量的民間資金,召集到1000名合作伙伴參與到這項計劃中。博士培訓中心為博士生提供四年的資助,培訓內容包括專業技能、可轉移技能以及一些與研究相關的事務,通過匯集來自不同領域的專家,培養博士生解決目前發展中所遇到的問題的能力和迎接未來挑戰的信心。博士培訓中心還為學生提供了良好的環境,創建了新的工作文化,在大學團隊間建立了關系,并且與工業企業建立持久的聯系。歐盟2008年成立的歐洲創新技術研究院,在整合高等教育機構、企業等開展高水平研究活動的同時,培訓新領域的創新人才。美國教育部面向博士生的資助計劃GAANN(Graduate Assistance in Areas of National Need)是一項將企業需求的知識納入到正規教育課程中的成功案例。GAANN的主要做法是為生物、化學、情報科學、工程學、數學、衛生、物理等7個國家重點領域的學生提供數月至1年的長期實踐支持和產學合作教育課程。日本在2011年由國內14所大學和多家企業、地方團體聯合設立了“超級合作研究生院”,通過產學合作培養活躍于學術界以外部門的博士人才,促進區域經濟的振興。 

  在我國,近幾年來高校產學合作的人才培養模式取得了一些進展,部分企業開始輸送人才到高校接受培訓,企業研發人員也應邀為高校學生開展講座,但是由于我國的產學合作本身仍然存在諸多問題,如缺乏有效的制度或法規保障、科技中介機構服務能力不足、管理體制不健全等,所以發展產學合作的人才培養模式也受到了一些影響。要想建立長效的產學合作人才培養模式,今后需要:(1)圍繞未來技能需求,構筑新的知識體系和技能體系,并將之納入到正規教育課程中,為博士生和碩士生開設以實踐為中心的課程;(2)建立鼓勵博士生在企業完成研究課題的產學合作基金,為學生在企業完成論文提供保障,同時設置能夠激勵教師積極開展教育指導的優秀計劃或項目,讓更多的大學教師在關注自己的研究活動和論文撰寫工作的同時,參與到產學合作的教育指導和人才培養活動中;(3)從政策層面更多地調動企業的積極性,促進大學與企業建立整體的、長期的合作關系。 

  

  1.3滿足青年科技人才成長需求,完善培養制度體系,使其加速成為領軍人才 

  

  青年研究人員是潛在的未來創新人員,他們肩負著國家未來科技創新和發展的歷史使命。如果青年科學家把很長的時間用于職業生涯的初期,不能確定他們自己的研究方向并實現獨立,就很難成長為一名具有創新性的、能夠為其新研究找到支持的優秀科學家。從發達國家的經驗來看,系統設置的從博士、博士后到獨立科研人員、新研究人員的資助體系,為處在各階段的研究人員提供清晰的職業發展路徑,是培養科研領域優秀人才不斷涌現的重要保障。 

  以美國國立衛生研究院為例,早在1937年就形成了支持在校學生攻讀博士學位和參加博士后培訓的計劃;1957年又形成了學術生涯發展基金,用以引導和支持已完成職業和研究培訓的青年科研人員進一步發展其學術生涯。目前,美國聯邦各機構均設立有各自的完善的青年人才培養資助項目。如,美國國家科學基金會設立了“職業生涯初期發展計劃”;國防部設立了“職業生涯初期科學家和工程師獎”;國立衛生研究院設立了“獨立之路計劃”“盡早獨立獎”,能源部設立了“青年科學家資助計劃”等,這些計劃為青年科學家盡快成長為獨立科學家提供了重要支持。 

  在我國,人才制度歷經30年的發展,青年人才培養工作已經進入了制度化、規范化的軌道。然而,目前我國青年人才培養形勢仍然十分嚴峻,面臨一些問題:如,博士后待遇低,資助方式缺乏,強度弱;國家在科技資源分配中,缺乏對青年科技人才的扶持傾斜,很多處于職業生涯早期的青年科技人才得不到應有的扶持;部門和機構存在重視人才引進工作,輕視人才培養現象,不能很好地落實國家的青年人才培養精神,也不能將高層次人才引進與青年人才培養有效結合起來等。 

  針對這些問題,今后需要從以下方面完善青年人才培養制度。一是要形成梯次資助體系。覆蓋從博士后到獨立研究員的各個階段,為博士后這類科研新星提供“雪中送炭”式的必要扶持。對國家自然基金委優秀青年科學基金的資助體系進行完善,使四個基金得到有效的結合。在此基礎上,考慮多設立具有國際競爭力的系列博士后項目供符合條件的博士后申請。二是要增加資助模式和資助渠道。以多元化、多層次資助為基本原則,提高青年科研人員的科研資助總體強度,增強科學研究事業在青年人群中的吸引力。三是要加強學術引導,實行合作導師制度。特別是對處于科研起步期的青年科研人員,導師制度的設置尤為重要。在研究方向總體設計和框架指導、前沿理論和方法指導兩大方面,發揮同行導師的引領指導作用。 

  

二、科技人才引進

  2.1繼續通過高端創新創業人才計劃,吸引人才回國服務 

  

  一個國家要想在日趨激烈的國際競爭中走在世界前沿,就必須要集聚大批的具有強烈的創造意識和思維、能夠隨時隨處進入工作狀態的高層次人才。當前,許多國家都制定了高層次人才計劃,通過為全球最優秀的科學家提供具有國際競爭力的優厚待遇和良好的科研條件,吸引人才。加拿大在2010年設立了優秀首席研究員計劃,為加拿大的大學吸引了19位世界高水平研究員;德國從2007年起通過洪堡教授計劃,每年資助10位來自全球的頂級人才在德國開展科研工作;俄羅斯通過實施引進知名學者到俄高校從事科研活動專項資助計劃,全球招聘外籍專家,服務于俄羅斯的科教領域;印度在2008年底推出了杰出印裔科學家/技術專家計劃,吸引印度裔科學家回國服務。 

  設立千人計劃、百人計劃、長江學者獎勵計劃等系列人才引進計劃,吸引高層次創新、創業人才回歸,也是我國人才政策中的一項重要舉措。鑒于我國的高層次人才培養能力與國際先進水平仍存在較大差距,短時期內著力引進海外高層次創新、創業人才回國或來華服務仍將是我國人才工作的一個重要的著力點,今后在實施人才計劃的過程中:(1)明確各人才引進計劃的政策目標,避免目標重復,惡性競爭;(2)加強管理工作,對要引進的華裔和外籍科學家進行全面、嚴格的評價,做好事前的把關;(3)在引進人才時,必須和引進機構的優勢學科和團隊建設掛起鉤來,引進的人才須能夠帶動引進機構的優勢學科的進步和后備人才的培養。 

  

  2.2完善我國的“移民制度”,提升對外國人的服務和管理水平,吸引外籍專家和留學生 

  

  通過移民政策吸引具有高度技能的人才是目前許多國家都在實施的一項重要的人才政策。特別是近年來,一些國家面臨人口老齡化和出生率降低導致的人才短缺問題,不得不采取積極的移民政策吸引受過良好教育的勞動力。例如德國2000年實施了針對非歐盟人才獲得永久居留權的計劃,面向那些獲得過高層次教育的人才開放申請。近些年來,德國還從在歐債危機中遇到麻煩的歐盟國家積極招攬高級工程師為其所用。美國是在移民政策方面走在世界最前列的國家。長期以來,美國憑借其在經濟、科技和文化上的巨大優勢,通過職業移民,發放臨時工作簽證和留學生簽證等方式,吸引了大量的國外各類人才為其服務。 

  我國自1985年11月,第六屆全國人大常務委員會第十三次會議通過《外國人入境處境管理法》以來,通過先后頒布《外國人在中國就業管理規定》《外國人在中國永久居留審批管理辦法》《引進海外高層次人才暫行辦法》《關于為海外高層次人才提供相應工作條件的若干規定》和《關于海外高層次引進人才享受特定生活待遇的若干規定》等,建立起了基本的技術移民法律制度,即中國的“綠卡”制度。這些制度已經在“外專千人計劃”的實施過程中發揮了重要的作用,截至2014年5月,在上述法律框架下,已經有1306名外籍專家及其家屬獲得“綠卡”。此外,近年來隨著我國經濟和科技實力的提升,高校和科研機構在吸引留學生方面也有了很大的進展:2010年,中美之間簽署了“十萬強”雙邊協議,美國將輸送10萬留學生來中國學習;2012年,中國-東盟科技伙伴計劃啟動,中國與東盟十國之間建立了合作關系,大量的東盟學生進入中國的大學與研究機構學習;中、日、韓之間通過“亞洲校園”計劃,促進三方學生的校際流動。今后隨著我國綜合國力、大學全球聲譽的進一步提升,來華的外籍人員會越來越多。這需要我國建立完善的技術移民制度,進一步提升對外國人的服務和管理水平;也需要建立一些特殊的制度能夠使留學生學成后留下來,服務于我國的經濟和科技發展。

 

  

三、科技人才使用

  3.1實現在國外配置國家科技計劃,廣泛參與國際科技合作,在合作中培養和吸引全球人才 

  

  隨著經濟全球化的深入發展,科技全球化也正在成為一個新的國際潮流。許多國家都希望通過科技資源的全球配置、科技活動的全球合作、研發成果的全球共享,最大限度地使用全球人才、設備和資金資源,利用全球最優秀的人才和最新科技知識,促進本國的科技發展。為此,有選擇、適度地開放國家科技計劃,加強國際合作,允許外籍人員、外國科技機構、外資企業等參與本國科技計劃也正在成為各國應對伴隨全球化出現的新挑戰的一項重要決策。 

  歐盟框架計劃堪稱全球最大的國際科技合作計劃,它不僅面向歐盟成員國開放,而且對第三國(指既非歐盟成員國也非歐盟候選國的國家)開放。多年來,歐盟框架計劃吸引和匯聚了大批的國際人才在歐洲境內從事研發活動。在美國,除涉及軍事安全、敏感技術及對國計民生產生重大影響的計劃外,其科技計劃大部分對外開放,允許外國科研機構、研究人員、企業等來申報或承擔,在聯合攻關的名義下,借用外國專家及其智慧。 

  在我國,國際科技合作雖然并不少見,但科技計劃的對外開放時間卻較晚,直到2011年發布的“國家‘十二五’科學和技術發展規劃”中才明確提出要“逐步加大國家科技計劃的開放力度”。目前,部分科技計劃已經允許在中國大陸境內注冊的外資機構申請,并有一些來自其他國家的科學家作為首席研究員參與到了我國的科技計劃中。今后我國應該制定明確的規章制度,對于需要加強國際合作的領域做出明確的判斷,在允許的范圍內充分利用海外的研發人才等,爭取在合作中培養本國人才、吸引外國專家。 

  

  3.2加強體制機制改革和創新環境建設,促進人才合理流動 

  

  讓一切科技人才創造的成果充分活躍起來,是各國科研體制改革和人才制度建設的終極目標。為了吸引、留住并用好人才,近年來各國都采取了積極的措施,努力營造有利于人才創新、創業,有利于拔尖人才脫穎而出的科研環境。 

  日本近年來一直在努力營造能夠讓其科研人員在國內外各種舞臺上人盡其才的科研環境。為促進科研人員的流動,推出了“任期制”;為了能夠讓科研人員潛心開展研究,強化各類科研投入;為了促進博士職業的多樣化,成立專門的基金,促進理工科博士進企業等等。還有一些國家,如法國、德國和俄羅斯等則在加大科研投入的同時,通過增設高級科研崗位來吸引和留住科研人才。 

  在我國,改革開放以來,科研投入不斷提高,在2014年達到了1.3萬億元,僅次于美國居世界第二。科研投入的大幅提高使科硬件設施得到了較大的改善,與此同時,國家也致力于科研體制的改革,取得了一定的進展。但是,至今我國也未能探索出培育相對獨立的公共領域的管理模式。大學沒有放開職稱評聘,大學之間、科研機構之間的人才流動渠道極不通暢,而且,科研和教育等公共領域至今尚未擺脫對國家的依附。專業學會,特別是全國性的學會,多是半政府性的機構,尚不完全是科學家的自主組織;科研基金的配置,仍掌握在少數主管部門手中;科研機構和研究型大學,大多數屬于國家公立單位,有服務國家整體發展戰略的歷史使命,較少與市場直接對接,很難獲得自身獨立發展的空間。 

  科學事業得不到自主發展,長期受制于政府和市場,科學家的探索熱情遭到壓抑和扭曲,弄虛作假、學術腐敗現象時常出現,這不僅嚴重制約了科學的發展,也足以把那些有意愿歸國的學者嚇跑。因此,當務之急是探索出相對獨立的公共領域的管理模式,建立起良好的科研文化。只有這樣才能使各類人才人盡其能,海外人才愿意回歸,拔尖人才不斷涌現。 

  

  3.3建立數據監測體系、對未來職業需求進行評估,為科技人力資源的開發提供決策依據 

  

  掌握準確的科技人力資源數據信息,評估未來社會對職業和技能需求情況,適時調整利益相關者之間的合作關系,根據崗位需求提供相應的培訓,才能更好地開發科技人力資源。美、日、歐等發達國家與經濟體早已形成了較為完備的科技人力資源數據系統,定期發布相關檢測數據,并將之應用于教育、人才和科技政策以及科技相關戰略的制定當中。 

  我國應借鑒國外的經驗,建立與國際接軌的科技人力資源監測體系,結合未來社會對職業和技能的需求預測,適時調整相關教育和培訓政策,更好地滿足個人和社會的需求。 

  

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